住房和城鄉建設部:住房城鄉建設事業“十三五”規劃綱要
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 時間:2017-12-25 13:56:13 | 瀏覽:次 | 來源:
住房城鄉建設事業“十三五”規劃綱要
 
    住房城鄉建設事業“十三五”規劃綱要,根據黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神,中央城鎮化工作會議、中央城市工作會議精神,以及《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》編制,主要闡明“十三五”時期,全面推進住房城鄉建設事業持續健康發展的主要目標、重點任務和重大舉措,是指導住房城鄉建設事業改革與發展的全局性、綜合性、戰略性規劃。
  一、規劃背景
  “十二五”時期,我國城鎮化和城鄉建設取得了巨大成績。城鎮化持續推進,2015年,設市城市數量達到656個,建制鎮20515個,城鎮常住人口7.7億人,常住人口城鎮化率提高到56.1%。隨著城鎮化的推進,我國城鄉和區域空間布局日益優化,基礎設施不斷完善,建設和管理水平進一步提升,城鄉居民特別是低收入群體的住房條件明顯改善。
  (一)城鎮住房保障取得突破性進展,保障性安居工程建設大規模推進,住房保障制度基本建立。2011~2015年,全國累計開工建設城鎮保障性安居工程4013萬套、基本建成2860萬套,超額完成“十二五”時期開工建設3600萬套的任務,城鎮低收入家庭住房困難明顯緩解。各類棚戶區改造進展順利,“十二五”時期,全國累計開工改造棚戶區住房2191萬套、基本建成1398萬套。一大批棚戶區居民“出棚進樓”,改善了住房條件和生活環境。公共租賃住房建設取得明顯成效,“十二五”時期,全國累計開工建設公共租賃住房(含廉租住房)1359萬套,基本建成1086萬套。公共租賃住房不僅使現有城鎮低保家庭基本實現了應保盡保,還解決了大量城鎮中等偏下收入住房困難家庭、新就業無房職工、在城鎮穩定就業的外來務工人員和進城落戶農民的住房問題。實物保障與貨幣補貼相結合的住房保障制度基本建立,保障房管理制度逐步完善。
  (二)房地產市場調控政策體系逐步優化,房地產市場基本保持平穩運行,對經濟增長發揮了重要的支撐作用。根據房地產市場變化情況,各地區各部門密切協作配合,適時調整房地產市場調控政策,加強分類指導,實施分類調控,建立健全房地產市場調控工作責任制,實施差別化住房稅收、信貸、土地供應等政策。“十二五”時期,房地產市場規模不斷擴大,商品房竣工量和交易量均達到歷史最高水平,二手住房市場逐步成為解決城鎮居民住房問題的重要方式,住房租賃市場日益成為住房供應體系的重要組成部分。房地產業的平穩發展,對經濟增長發揮了重要的支撐作用。2015年,全國房地產開發投資9.6萬億元,比2010年增長約1倍,房地產業增加值占國內生產總值的比重從2010年的5.7%提高到2015年的6.1%。房地產業鏈條長,關聯度大,帶動了建筑、建材、金融、家具、電器等產業的持續發展。
  (三)住房公積金各項業務快速發展,在支持繳存職工住房消費、促進房地產市場穩定發展方面取得了積極成效。住房公積金制度覆蓋面不斷擴大,實繳職工人數和繳存金額快速增長。截至2015年年底,全國住房公積金繳存職工1.18億人,繳存總額8.95萬億元,分別比2010年年底增加3170萬人、5.7萬億元。住房公積金提取條件逐步放寬,個人住房貸款力度不斷加大,異地貸款業務全面推進,有力支持了繳存職工合理住房消費需求。截至2015年年底,全國累計提取住房公積金總額4.88萬億元,比2010年年底增長3.41萬億元。累計發放個人住房貸款2499萬筆、5.33萬億元,分別比2010年年底增加1159萬筆、3.48萬億元。住房公積金個貸率由2010年年底的61.53%提高至80.8%。
  (四)城鄉規劃編制的科學性和實施管理的有效性進一步提高,城鎮化空間布局進一步優化。積極落實國家區域發展戰略,編制京津冀城鄉規劃、長三角城市群和成渝城市群規劃,完善國家和區域城鎮體系,優化城鎮布局與形態。指導省域城鎮體系規劃的制定實施,“十二五”時期,經國務院同意,批復13個省(自治區)省域城鎮體系規劃,推動各地合理確定大中小城市和小城鎮的發展功能和發展目標,走符合當地特點的新型城鎮化道路。啟動城市劃定開發邊界試點工作。確立了符合新農村建設要求和農村實際需求、具有較強指導性和實施性的鄉村規劃理念,初步建立了以村民為決策主體、規劃編制單位指導、政府組織推動的村莊規劃編制機制。推動實用型村莊規劃編制與實施,支持開展村莊規劃、鎮規劃和縣域鄉村建設規劃編制試點工作。
  (五)城市市政基礎設施建設水平不斷提高,城市建設理念創新轉變,城市綜合承載能力進一步提升。城鎮供水、排水與污水處理、生活垃圾無害化處理、燃氣、集中供熱、園林綠化、綜合交通等設施建設步伐進一步加快,運營管理水平不斷提高。“十二五”時期,城市市政公用設施固定資產投資累計完成79131億元,是“十一五”時期的1.8倍。2015年,城市污水處理率和生活垃圾無害化處理率分別達到91%和92.5%,超額完成“十二五”規劃確定的85%和80%的目標任務。城市公共供水普及率達到93%、燃氣普及率95.3%、集中供熱面積64.2億平方米、人均道路面積15.6平方米、軌道交通線路長度3311公里、人均公園綠地面積13.2平方米、建成區綠地率36.3%,較“十一五”期末均有較大幅度的提高。國家級風景名勝區數量達到225處。海綿城市、城市地下綜合管廊試點建設啟動并取得初步成效。城市市政基礎設施的不斷完善,對推進新型城鎮化健康發展、保障城市經濟社會發展、提高人民群眾生活水平發揮了重要作用。
  (六)農村危房改造加快推進,農村人居環境改善工作力度不斷加大。按照優先幫助住房最危險、經濟最貧困農戶解決最基本安全住房的要求,將農村危房改造試點范圍擴大到全國,提高中央補助標準。“十二五”時期,中央財政累計安排資金1440億元支持1794萬農戶改造危房。建立了農村危房改造農戶檔案管理信息系統,實現一戶一檔。大力推動改善農村人居環境,啟動農村生活垃圾治理5年專項行動并建立驗收制度,開展縣(市)域農村污水統籌治理示范,啟動江蘇、吉林、山東、寧夏等省級試點以及100個縣級示范。啟動傳統村落保護,將2555個具有重要價值的村落列入中國傳統村落名錄,中央財政給予支持,建立了基本的保護管理制度。開展中國傳統民居類型普查,挖掘整理出599種民居類型。開展全國農村人居環境村村普查并建立信息系統,指導各地累計對近30萬個村莊開展環境整治。會同有關部門確定了3675個全國重點鎮。開展特色景觀旅游名鎮名村示范,命名了553個全國特色景觀旅游名鎮名村。
  (七)建筑業產業規模逐年增長,建造能力大幅提升,建筑業在國民經濟中的支柱作用進一步增強。“十二五”時期,建筑業增加值年均增長9%,占國內生產總值的比重保持在7%左右。我國在高難度、大體量、技術復雜的超高層建筑、高速鐵路、公路、水利工程、軌道交通、核電核能等領域具備了完全自有知識產權的設計建造能力,新建成了一批難度大、品質高的標志性建筑。對外工程承包規模穩中有升,結構不斷優化。建筑業體制機制改革持續推進,建筑業產業結構進一步優化,建筑業與制造、信息等行業融合發展勢頭顯現。積極推動建筑市場監管信息化和誠信體系建設,大力推進建設工程企業資質審批制度改革。開展工程質量專項治理行動,推動落實工程建設五方主體項目負責人質量終身責任,切實保障工程質量安全。健全建筑業相關標準體系,共發布標準2000余項,標準國際化水平逐步提升。市場決定工程造價的機制初步建立,工程計價依據體系基本完善。
  (八)建筑節能和綠色建筑加速推進,綠色建材工作穩步實施,行業科技支撐作用顯著提升。城鎮新建建筑執行節能強制性標準的質量和水平不斷提高,截至2015年年底,執行強制性標準的比例基本達到100%,共形成超過1億噸標準煤的節能能力。綠色建筑、可再生能源建筑應用規模不斷擴大,全國共有3979個項目獲得了綠色建筑評價標識,省會以上城市保障性安居工程開始全面強制執行綠色建筑標準。“十二五”時期,全國累計新建綠色建筑面積超過10億平方米,完成既有居住建筑供熱計量及節能改造面積9.9億平方米,均超額完成了國務院下達的目標任務。完成公共建筑節能改造面積4450萬平方米。穩步推廣綠色建材,對建材工業綠色制造、鋼結構和木結構建筑推廣等重點任務作出部署,啟動了綠色建材評價標識工作。組織實施“水體污染控制與治理”、“高分辨率對地觀測系統”等國家科技重大專項,開發了城市污水處理廠提標改造、海綿城市建設等關鍵技術,開展城鎮區域規劃、城市功能提升與空間節約利用等重點領域技術攻關,行業科技能力持續增強。
  同時,必須清醒地看到,住房城鄉建設事業發展還面臨著一些突出問題和薄弱環節。主要是,城鎮空間分布和規模結構不盡合理,城鄉規劃前瞻性、嚴肅性、強制性和公開性不夠;自然資源和歷史文化遺產保護不夠,建筑貪大、媚洋、求怪等亂象叢生,城鄉建設缺乏特色;城市建設盲目追求規模擴張,城市市政基礎設施總量不足、標準不高、運行管理粗放等問題突出;交通擁堵、環境污染、水資源短缺、城市安全隱患多等“城市病”問題加劇;城市管理執法體制亟待理順,城市管理有待改善和加強;農村住房建設和居住環境治理欠賬多;住房保障方式仍需完善;建筑業發展方式粗放,資源配置效率不高等。
  二、總體要求
  “十三五”時期是全面建成小康社會決勝階段,住房城鄉建設事業面臨著更大的挑戰,改革發展的任務艱巨繁重。
  從城鎮化進程看,2020年我國常住人口城鎮化率將達到60%左右。隨著新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化和綠色化的協同持續推進,“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶建設等戰略的深入實施,我國發展的空間格局將進一步拓展和優化,城鄉經濟社會結構將發生深刻變化,對城鄉規劃、建設、管理工作提出更新更高的要求。住房城鄉建設事業作為經濟發展的重點領域、社會發展的重要方面,要積極適應把握引領經濟發展新常態,把改革創新貫穿于住房城鄉建設事業發展全過程,著力推進供給側結構性改革,提高發展的質量和效益,助力經濟增長,增進人民福祉。
  從城市工作看,城市發展帶動整個經濟社會發展,城市建設是現代化建設的重要引擎。城市是我國經濟、政治、文化、社會等活動的中心,在黨和國家工作全局中具有舉足輕重的地位。我國城市發展已經進入新的發展時期,我們要深刻認識城市在我國經濟社會發展、民生改善中的重要作用,從協調推進“四個全面”戰略布局、實現“兩個一百年”奮斗目標高度,從貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念的高度,扎實做好城市工作。
  全面深入地認識發展環境和條件的深刻變化,既要堅定信心、保持定力,又要增強憂患意識、超前謀劃,準確把握有利條件,科學應對風險挑戰,深入推進住房城鄉建設事業的改革與發展,為我國經濟社會轉型發展作出積極貢獻。
  (一)指導思想。
  高舉中國特色社會主義偉大旗幟,全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神,以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導,深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神,按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局,牢固樹立并堅決落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念,圍繞提高城鄉規劃、建設、管理水平,大力強化城鄉規劃工作,塑造城鄉風貌特色,推進城市建設優化升級,推動城市管理走向城市治理,提高城市綜合承載能力、環境質量和安全運行水平,加快改善農村人居環境,加強和改善房地產市場調控,進一步改善城鄉居民住房條件,轉變建筑業、房地產業、市政公用事業發展方式,強化建筑節能和城鎮減排,建設宜居宜業、特色彰顯的現代城市,打造和諧幸福、田園牧歌的美麗鄉村,為全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的中國夢作出新的更大貢獻。
  (二)基本原則。
  “十三五”時期,加快推進住房城鄉建設事業改革發展,需要把握以下原則:
  1.統籌規劃、優化布局。充分發揮城鄉規劃在城鄉發展中的戰略引領和剛性控制的重要作用,依法加強規劃編制和實施監管,推動形成國際競爭力顯著提升、區域經濟優勢互補、人口分布與生態資源承載力相匹配的城鎮化總體空間格局。發揮大中小城市和小城鎮各自優勢,促進其協調發展。推動城鄉一體化規劃和建設取得實質性進展。
  2.以人為本、公平共享。堅持以人民為中心的發展思想,堅持人民城市為人民,加快完善城市市政基礎設施,改善人居生態環境,治理“城市病”,提升城市建設、管理和服務水平。著力抓好住房保障和房地產市場調控工作,健全住房制度,加快建立以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的統一、規范、成熟、穩定的住房供應體系。
  3.綠色低碳、智能高效。走綠色優先、集約節約、高效便捷、特色彰顯的城鎮化發展之路。建設綠色城市,發展綠色建筑、綠色建材,大力強化建筑節能。建設海綿城市、智慧城市、低碳生態城市。推進城市修補、城鄉生態保護和修復,增強城市、鄉村的活力和宜居性。
  4.科學發展、提質增效。圍繞發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發揮政府作用,促進建筑業、房地產業和市政公用事業優化結構、轉型升級,破除制約科學發展的壁壘和障礙,激發各類市場主體的發展活力,提升城鄉建設水平和人民群眾生活品質。
  5.深化改革、創新機制。繼續深化住房城鄉建設領域各項改革,將重點改革任務向縱深推進,全面推動改革取得新突破。更加注重改革的系統性、整體性、協同性,形成與深化改革相適應的體制機制。牢固樹立法治思維,堅持運用法治方式推動住房城鄉建設事業改革發展,全面提高治理能力和治理水平。
  6.區別對待、分類指導。認識、尊重、順應城市發展規律,端正城市發展指導思想。善于把握不同地區、不同行業的發展階段和發展特點,在維護全國住房城鄉建設領域政策統一性的基礎上,鼓勵引導各地因地制宜、分類施策,增強政策的針對性、適應性、靈活性。
  三、主要目標
  為貫徹落實到2020年全面建成小康社會的奮斗目標以及黨中央、國務院對住房城鄉建設事業改革發展的決策部署,綜合考慮未來發展趨勢和條件,今后五年的主要發展目標是:
  ──城鎮化空間格局不斷優化,城鄉規劃的科學性、實效性、嚴肅性提高,城市風貌特色彰顯。完成全國城鎮體系規劃和重要的跨省級行政區城市群規劃編制,發揮城市群和都市區在解決城市病、優化城鎮化空間格局中的重要作用。完成特大城市的開發邊界劃定工作,城市發展建設“攤大餅”式無序蔓延勢頭得到有效控制。城市設計的管理制度、法規體系和工作方式全面建立,城市新城新區風貌特色明顯,老舊城區的城市功能、空間環境顯著改善,建筑文化品質不斷提高,自然景觀、歷史文化遺產和地方特色得到有效保護。與空間規劃體系相統一的規劃委員會制度初步建立,城鄉規劃的強制性進一步強化,實施監督力度逐步加大。城鄉統籌規劃、城鄉基礎設施一體化和基本公共服務均等化深入推進。
  ──城鎮市政基礎設施更加完善,建設和運營水平進一步提高,城市生態空間格局持續優化。加大城鎮市政基礎設施建設和節能改造力度,著力彌補薄弱環節。到2020年,建成一批具有國際先進水平的地下綜合管廊并投入運營,城市建成區平均路網密度提高到8公里/平方公里,道路面積率達到15%,軌道交通線路長度達到6000公里以上,城市公共供水普及率達到95%,縣城公共供水普及率達到85%,城市燃氣普及率達到97%。城市人居環境逐步改善,生態空間保護力度加大,到2020年,城市建成區20%以上的面積達到海綿城市建設要求,城市人均公園綠地面積達到14.6平方米,城市建成區綠地率達到38.9%,地級及以上城市建成區黑臭水體控制在10%以內,城市污水處理率達到95%,縣城污水處理率達到85%,缺水城市再生水利用率達到20%以上,地級及以上城市污泥無害化處置率達到90%,城市生活垃圾無害化處理率達到95%,力爭將城市生活垃圾回收利用率提高到35%以上,城市道路機械化清掃率達到60%。
  ——城市執法體制機制基本完善,城市管理效能和服務水平大幅提高,現代城市治理體系初步形成。到2016年年底,市、縣兩級城市管理部門基本完成權力清單和責任清單的制定公布工作。到2017年年底,實現執法制式服裝和標志標識統一,完成處級以上干部輪訓和持證上崗工作。到2020年,城市管理法律法規和標準體系基本完善,執法體制基本理順,機構和隊伍建設明顯加強,保障機制初步完善。城市基層治理機制不斷創新,推動形成多元共治、良性互動的城市治理模式。市政基礎設施管理和服務水平進一步提高,城市公共空間優化美化,城市應急和安全保障能力大幅提升,城市運行效率持續增強。加強城市管理數字化平臺建設和功能整合,到2017年年底,所有市、縣都要整合形成數字化城市管理平臺。積極推進智慧城市建設,到2020年,建成一批特色鮮明的智慧城市,帶動城市管理水平和效率持續提升,顯著提高人民群眾滿意度,實現城市讓生活更美好。
  ──農村人居環境明顯改善,小城鎮建設加快發展。加大農村危房改造力度,統籌推進農房抗震改造,基本完成現有農村危房改造任務。優先解決建檔立卡貧困農戶住房安全問題,提前完成中央扶貧目標“兩不愁、三保障”中保障住房安全任務。深入推進農村生活垃圾治理,基本實現全面治理的目標,統籌開展農村工業垃圾、農業生產垃圾治理工作。繼續開展農村生活污水治理省級試點和百縣示范,探索建立農村污水治理的體制機制并在全國梯次推進。組織推動全國綠色村莊建設,建成一批綠色村莊。改革創新鄉村規劃理念和方法,基本實現鄉村規劃管理全覆蓋。加大傳統村落民居保護力度,將所有具有重要保護價值的約5000個村落列入中國傳統村落名錄,完善支持政策和保護管理體制機制。實施村莊亮化,到2020年,行政村有公共照明的比例提高到80%以上。推進城鎮自來水管網向農村延伸,到2020年,將城鄉自來水一體化水平提高到33%。推動有條件的地方將天然氣管網延伸到鄉村。完善村內道路建設,因地制宜實施村內道路硬化。加快培育全國重點鎮和特色小城鎮,繼續擴大特色景觀旅游名鎮名村示范。
  ──城鎮保障性安居工程建設持續實施,房地產市場保持平穩健康發展,城鎮住房建設穩步推進。加快推進棚戶區改造,重點圍繞難啃的“硬骨頭”集中攻堅。“十三五”時期,全國開工改造包括城市危房、城中村在內的各類棚戶區住房2000萬套,力爭到2020年基本完成現有城鎮棚戶區、城中村和危房改造。實物與租賃補貼并舉,逐步加大租賃補貼發放力度,住房保障水平不斷提高。完善購租并舉的住房制度,大力發展住房租賃市場。房地產市場繼續保持平穩健康發展,住房供需基本平衡,供應結構更加合理,空間布局更加優化,居住品質明顯提升,住宅建設模式轉型升級。“十三五”時期,城鎮新建住房面積累計達53億平方米左右,到2020年,城鎮居民人均住房建筑面積達到35平方米左右。住房公積金制度對促進住房消費的作用進一步增強,到“十三五”期末,全國住房公積金繳存總額達到15萬億元,個人住房貸款總額10萬億元,個人住房貸款率提高至90%。
  ──建筑節能標準逐步提升,綠色建筑比例大幅提高,行業科技支撐作用增強。到2020年,城鎮新建建筑中綠色建筑推廣比例超過50%,綠色建材應用比例超過40%,新建建筑執行標準能效要求比“十二五”期末提高20%。裝配式建筑面積占城鎮新建建筑面積的比例達到15%以上。北方城鎮居住建筑單位面積平均采暖能耗下降15%以上,城鎮可再生能源在建筑領域消費比重穩步提升。部分地區新建建筑能效水平實現與國際先進水平同步。行業科技對發展的支撐作用不斷增強,突破一批關鍵核心技術,開展新技術研發與示范應用,建立20個行業科技創新平臺,中央地方協同、企業為主體、市場為導向,產學研用緊密結合的行業科技支撐體系初步形成。
  ──建筑業發展方式轉變和產業結構調整加快,建筑市場秩序進一步規范,行業實力不斷增強。建筑產業現代化全面推進,行業人才隊伍素質、技術裝備水平不斷提高。以開發建設一體化、工程總承包、施工總承包為業務主體的龍頭企業數量不斷增加,實力日益增強。以技術、工藝、工種為基礎的專業分包企業快速發展。以采用“互聯網+”為特征的新型建筑承包服務方式和企業不斷產生。建筑市場準入制度更加科學完善,統一開放的建筑市場規則和格局基本形成。建設工程質量水平全面提升,安全生產形勢穩定好轉,建筑抗災能力穩步提高。工程建設標準化改革取得階段性成果,與市場經濟相適應的工程造價管理體系基本建立。“十三五”時期,建筑業增加值年均增長5.5%。
  四、提高城鄉規劃編制和實施水平
  (一)組織編制實施全國城鎮體系規劃和跨省級行政區城市群規劃。
  組織編制實施全國城鎮體系規劃,優化全國城鎮化布局和形態,明確城鎮發展的指導思想和原則,確定全國城鎮體系布局結構,確定主要城市的規模、功能定位,提高城鎮建設質量,引導城市群協調發展,加強空間開發管制和規劃實施管理,為制定和實施省域城鎮體系規劃和城市總體規劃提供依據,促進各地走因地制宜、各具特色的新型城鎮化道路。會同相關部門編制重要的跨省級行政區城市群規劃,推動形成東北地區、中原地區、長江中游、成渝地區、關中平原等城市群,堅持因地制宜、分類指導,提出對提升國際競爭力、協調區域發展和資源保護具有重要戰略意義的發展要求,促進城市群協同發展,拓展發展新空間。
  (二)科學編制新一版城市總體規劃。
  建立規劃編制、規劃實施和規劃監督的完整制度。全面啟動新一版城市總體規劃編制,順應城市發展規律,按照人口城鎮化的規模、方式和城市資源環境稟賦,合理確定城市規模,優化功能和布局。將人居環境、交通出行、公共服務、城市安全等作為重要規劃指標,在規劃編制和實施管理過程中予以落實和考核。研究制定城市總體規劃編制審批辦法,改進規劃內容和編制方法,嚴格落實“三區四線”管控,完善總體規劃強制性內容,按常住人口配置各類公共服務設施。制定城市綜合防災規劃標準,把保障城市安全作為制定城市規劃的基本原則,及時開展城市安全風險評價。加強城市空間開發利用管制,在北京等14個城市試點工作基礎上,因地制宜推廣城市開發邊界劃定工作,推動城市有機更新、土地節約集約利用、功能混合和精明增長,建設空間結構合理、利用高效的緊湊城市。
  (三)推進“多規合一”。
  針對不同地區發展特征,以解決新型城鎮化人口落地、農村人口脫貧、創造優美人居環境、保護生態空間等具體問題為導向,推進“多規合一”,優化空間結構、明晰空間界線、美化空間環境,并制定相應管控要求。根據城鄉空間結構、產業功能等配置交通、能源、綜合防災等基礎設施以及教育、醫療等公共服務設施。推動海南、寧夏等地開展省級空間規劃和“多規合一”改革試點,繼續推動市縣“多規合一”,以城鄉規劃為統領,以空間坐標落實為核心,以公共空間布局優化為抓手,通過“五定”(定性、定量、定形、定界、定策),實現“五統”(統一發展目標、統一技術指標、統一空間坐標、統一圖例標準、統一實施平臺),實現各類規劃的有機銜接,建立健全覆蓋城鄉、事權清晰、上下銜接的空間規劃體系,提高行政審批效率,構建結構優化、功能完善、交通順暢、環境優美、形象獨特的立體空間格局。
  (四)高效利用地下空間。
  推動城市地下空間法規制度建設,研究制定城市地下空間開發利用規劃管理辦法。推動各地組織編制城市地下空間開發利用規劃,鼓勵豎向分層立體綜合開發和橫向相關空間連通開發,加強城市地下空間統一規劃、建設和管理,促進地下空間與城市整體同步發展。推動各地加強地下空間管理部門的協調配合,建立地下空間規劃建設管理協調制度。指導開展城市地下空間資源調查與評估,及時更新和動態維護地下空間開發利用信息,推進地下空間資源信息的共建共享。探索建立城市地下空間信息檔案管理等制度。
  (五)健全規劃實施保障機制。
  建立權責明晰的城鄉規劃事權,明確各級政府的規劃管理主體責任。全面推行城市規劃委員會制度,研究建立住房城鄉建設部城鄉規劃委員會,對省域城鎮體系規劃、城市總體規劃審查上報過程中的重大事項,以及國家級新區、自由貿易區審查等事項進行審議。完善和改進城市規劃部際聯席會議制度,健全城鄉規劃與主體功能區規劃、土地利用總體規劃協調機制。開展省域城鎮體系規劃和城市總體規劃實施評估,形成有效的評估、反饋、調節機制。健全國家城鄉規劃督察員制度,實現規劃督察全覆蓋,進一步加大對違法違規問題的查處力度。利用衛星遙感等信息技術手段強化城鄉規劃管控,拓展遙感監測應用范圍,實施動態監測和跟蹤分析,提高監測精度。研究推動城鄉規劃法與刑法銜接。
  (六)大力治理違法建設。
  堅持疏堵結合、拆改結合、拆控并舉,積極開展違法建設專項治理行動。根據中央統一部署用5年左右時間,全面清查并處理建成區違法建設,堅決遏制新增違法建設。督促各地全面、系統地摸清違法建設底數。加快出臺治理違法建設的地方性法規、規章,明確責任主體,完善治理制度。按照公平公正、實事求是的原則,推進違法建設分類處置,防止“一刀切”、避免“擴大化”。充分發揮公眾和媒體的輿論監督作用,加強宣傳,在全社會形成治理違法建設的強大氛圍。
  五、加強城市設計和風貌管理
  (一)加強城市設計工作。
  完善城市規劃管理體制和工作機制,在規劃編制、審批、實施和監督各環節體現城市設計要求。加快建立健全城市設計相關法規,明確城市設計管理制度和要求,依法開展城市設計工作。全力構建城市設計技術體系,分層次、分類型、有重點地開展城市設計。加大城市設計實施力度,推動開展城市修補行動,推進城市中心、景觀視廊、天際線、重要街墻、主要門戶空間的更新整治。建立全國城市重點風貌區清單,將具有突出特色,代表地域特點、民族特色的城市風貌區列為全國城市重點風貌區,并作為城市規劃監督檢查的重點。建立全國城市設計工作重點城市名錄,加強對首都、國家中心城市、邊境口岸城市、風景旅游城市、國家歷史文化名城等城市設計工作的指導,彰顯國家形象和民族文化。
  (二)提升建筑設計水平。
  堅決貫徹落實“適用、經濟、綠色、美觀”的新時期建筑方針,更好地體現地域特征、民族特色和時代風貌,扭轉“貪大、媚洋、求怪”的建筑亂象,在建設項目規劃、建筑方案審查審批中落實相關要求。充分發揮建筑師在建筑項目中的主導作用,鼓勵引導其融合中國歷史文化傳統、國外先進設計思想和技術,在工程實踐中大膽創新,形成多樣化的本土建筑風格。加強建筑設計人才隊伍建設,培養既有國際視野又有民族自信的建筑師隊伍,提高建筑師整體設計意識、審美和創新能力。建立符合建筑工程特點的設計招標方式,根據工程項目實際情況選擇采用設計方案招標或設計團隊招標。建立大型公共建筑方案公眾參與和專家輔助決策機制,完善專家評審工作程序、專家評審意見公示制度。推進精細化設計與施工,提高設計完成度和建筑品質。探索建立大型公共建筑設計后評估制度。大力普及建筑文化,提升全社會的建筑審美水平。
  (三)推進新型社區規劃建設。
  改進城市規劃理念,將城市社區作為城市基本生活功能單元,完善城市居住區規劃設計規范,合理確定公共服務設施規模、數量,統籌社區分布,完善交通系統和綠地系統規劃,完善基礎設施和公共服務體系布局。在新建城市社區中,根據社區管理、街區建設、人口布局、空間環境、發展潛力等要求,統一布局社區用地,明確商業網點、基本醫療、社區養老、教育文化、體育健身和防災避難場所等配套內容,確定公共空間、道路交通(包括步行和自行車交通)等建設要求。積極推進老舊小區更新改造,編制整治規劃,加快功能修補和環境治理,統籌公園綠地、停車設施等公共設施建設,推動街區制建設,推進生態社區和智慧社區建設,避免大拆大建。探索建立社區責任規劃師制度。充分利用社區平臺,加大居民參與規劃的力度和深度,推動共建共治的城市治理方式轉型。
  (四)加強歷史文化名城名鎮名村保護。
  用5年左右時間,完成所有城市歷史文化街區劃定和歷史建筑確定工作。繼續組織申報國家歷史文化名城和中國歷史文化名鎮名村。支持改善歷史文化名城名鎮名村和歷史文化街區的基礎設施、公共服務設施。鼓勵社會力量參與保護工作,探索以政府投入為主、社會力量參與的保護資金籌集模式。督促各地做好保護規劃的編制審批和實施工作,加強保護工作的技術指導和監督。
  六、加強城鎮市政基礎設施建設
  (一)建設城市地下綜合管廊和改造城市地下管網。
  全面推動城市地下綜合管廊建設,在繼續做好試點工程的基礎上,總結國內外先進經驗和做法,在城市新區、各類園區、成片開發區域的新建道路同步建設地下綜合管廊,結合老城區舊城更新、道路改造、河道治理、地下空間開發等,統籌安排地下綜合管廊建設,逐步提高城市道路配建地下綜合管廊比例。組織編制城市地下綜合管廊專項規劃,建立項目儲備,制定五年項目滾動規劃和年度建設計劃。制定和完善地下綜合管廊運行維護和安全等方面的技術標準和計價依據。推進地下綜合管廊主體結構構件標準化,積極推廣應用預拼裝技術。加強管線入廊管理,明確入廊要求,建立良性的建設運營機制,強化監督檢查。加強對城市供水、污水、雨水、燃氣、供熱等各類地下管網的建設和改造,優先改造材質落后、漏損嚴重、影響安全的老舊管網,確保管網漏損率達到國家標準要求。
  (二)加強城市道路交通設施建設。
  提高城市道路網密度,將城市道路面積率、道路網密度標準作為城市規劃強制性指標嚴格實施。加快編制城市綜合交通體系規劃,樹立“窄馬路、密路網”的城市道路布局理念,建設快速路、主次干路和支路級配合理的道路網系統。打通各類“斷頭路”,形成完整路網,提高道路通達性。加快編制城市步行和自行車交通規劃,推進城市步行和自行車交通系統建設。加快城市軌道交通系統建設,鼓勵有條件的城市推進地鐵、輕軌等城市軌道交通系統建設,發揮其公共交通骨干作用,并做好城市軌道交通之間、城市軌道交通與其他公共交通方式的換乘銜接。加強城市停車設施規劃建設和管理,加快編制城市停車設施專項規劃,優化停車設施布局。完善城市建筑物配建停車位標準,推動路內停車泊位和政府投資建設的公共停車場實行特許經營。
  (三)加快城市供水設施改造和建設。
  切實保障城市供水安全,建立從源頭到龍頭的安全保障體系,優先改造老舊供水設施和二次供水設施,關閉公共供水覆蓋范圍內的自備水,不斷擴大公共供水服務范圍。實施國家供水應急救援能力項目,提升供水水質監測能力和應急水平。建設節水型城市,全面推進城市節水綜合改造,實施節流工程、開源工程和循環循序利用工程。到2020年,地級及以上缺水城市全部達到國家節水型城市標準要求。采用合同節水管理機制,加強城市供水管網改造,推進地理信息系統(GIS)、管網運行調度系統、分區計量管理(DMA)手段等維護管理能力建設,提高管網運行維護水平,降低漏損率。到2020年,全國公共供水管網漏損率控制在10%以內。
  (四)強化城鎮市政基礎設施節能改造。
  促進燃氣高效安全利用,拓展應用領域,提高利用效率。發展和改造城鎮燃氣設施,力爭到2020年,新增城鎮燃氣管道5萬公里,改造完成城鎮燃氣老舊管道2.5萬公里。加強燃氣運營安全監管。改善城市供熱運營管理,加強供熱系統節能,推進供熱管網設施節能改造升級和精細化管理。大力推進采暖地區住宅分戶計量,完善供熱計量收費政策。健全供熱服務質量標準和評估監督辦法。加強城市照明設施建設和節能管理,大力推廣使用節能、環保的照明新技術、新產品。推進城市綠色照明,創新建設和管理體制機制,推動產業化進程。
  (五)多渠道籌集城市建設資金。
  繼續通過現有渠道落實中央財政資金支持,發揮撬動功能,積極引導社會資本投入。大力推進政府和社會資本合作模式(PPP),建設和運營市政基礎設施。通過特許經營、財政補貼、政府購買服務等方式,吸引包括民間資本在內的社會資金,參與投資、建設和運營有合理回報或一定投資回收能力的可經營性項目。鼓勵引導開發性、政策性金融機構以及銀行業金融機構,加大對城市市政基礎設施建設的信貸支持力度。會同有關部門理順市政公用產品和服務價格形成、調整和補償機制,完善特許經營制度。培育大型專業化市政公用企業,鼓勵跨區域經營,逐步提高產業集中度。
  七、努力營造城市宜居環境
  (一)建設低碳生態城市。
  完善城市規劃建設管理機制,確保在城市規劃、建設、管理全過程落實低碳生態發展要求,促進城市綠色發展和宜居城市建設。創新城市規劃編制模式,控制市域和區域城市開發強度,優化城市功能和空間布局,適度增加城市規劃建成區綠地和生態用地規模,限制城市建設挖山、填河,確保城市居民“望得見山、看得見水”。制定實施生態宜居城市規劃建設指標體系和技術導則,按照低碳生態理念制(修)訂規劃建設標準,把綠色發展要求納入城市規劃。全力推進綠色建筑、綠色交通、綠色市政發展和低影響開發模式,加強可再生能源資源利用,大力建設生態住區、生態園區、生態新區。繼續開展低碳生態城市、綠色生態城區試點示范,鼓勵探索低碳生態城市規劃方法和建設模式,及時總結推廣成熟做法和適用技術。
  (二)全面推進海綿城市建設。
  保護和恢復城市生態本底,通過源頭減排、過程控制、系統治理,綜合采取“滲、滯、蓄、凈、用、排”等措施,有效控制雨水徑流,實現自然積存、自然滲透、自然凈化的城市發展方式。編制海綿城市專項規劃,優化生態空間管控格局,劃定匯水分區,明確雨水徑流控制目標和建設任務。城市新區建設全面落實海綿城市建設要求,推進海綿型建筑與小區、海綿型道路與廣場、海綿型公園與綠地、綠色蓄排與凈化利用設施等建設。老城區結合棚戶區和危房改造、老舊小區更新等,以解決城市內澇、雨水收集利用、黑臭水體治理為突破口,改造和消除城市易澇點,推進排水防澇設施達標建設,科學布局雨水調蓄設施,逐步實現小雨不積水、大雨不內澇、水體不黑臭、熱島有緩解。
  (三)加強城市生態修復和園林綠化建設。
  編制城市生態空間規劃,制定并實施城市生態修復工作方案,有計劃有步驟地修復被破壞的山體、水體、濕地、植被,推進廢棄地修復和再利用,增加綠地等生態空間,推進生態園林城市建設。加快城市綠地系統規劃編制和實施,強化城市綠地與區域范圍內山水林田湖等生態要素的聯系,構建城市生態空間網絡。優化城市綠地布局,按照城市居民出行“300米見綠、500米見園”的要求,加強城市中心區、老城區的園林綠化建設,增加社區公園、街頭游園等小型綠地。開展立體綠化、集雨型綠地建設,設立城市濕地公園。結合公園綠地、廣場因地制宜設置應急避難場所。加強城市道路綠化隔離帶、道路分車帶和行道樹的綠化建設,提高道路成蔭率。加強城市公園管理和老舊公園改造提升,加大城市公園免費開放力度,實施敞園工程,規范公園經營行為,限期清理騰退違規占用的公共空間。推行節約型、生態型園林綠化,使用環保綠化材料和生態管控技術,加強古樹名木保護管理,積極推廣應用鄉土植物,讓喬灌草合理搭配,促進自然群落營建。
  (四)加快推進城市黑臭水體整治和污水治理。
  因地制宜、一河一策,采取控源截污、內源治理、生態修復等措施,系統整治城市黑臭水體。優先實施入河排水口和沿河截污系統整治,分步實現清污分流、雨污分流,逐步消除河水倒灌、地下水滲入等問題。以全面提高管網質量和推進污泥穩定化、無害化、資源化處理處置為重點,加強城市污水處理設施和管網改造建設,到2020年,全國地級以上城市建成區力爭實現污水全收集、全處理。推進污水處理再生利用,在城市工業生產、道路清掃、車輛沖洗、綠化澆灌等方面優先使用再生水,積極推進中水潔廁,健全再生水價格機制。
  (五)加強城市垃圾綜合治理。
  因地制宜全面開展垃圾分類,完善生活垃圾統計指標體系,促進生活垃圾分類回收與再生資源回收體系的有效銜接,提高回收利用率。加快城市生活垃圾處理設施建設,在土地緊缺、人口密度高的城市優先推廣焚燒處理技術。力爭到2020年,城市生活垃圾焚燒處理能力比“十二五”時期增長22萬噸/日,設市城市生活垃圾得到有效處理,縣縣具備生活垃圾無害化處理能力。統籌餐廚垃圾、園林垃圾、糞便等有機物處理,建立餐廚垃圾排放登記制度,在設市城市全面建設餐廚垃圾收集和處理設施。對現有建筑垃圾處理設施開展摸底和安全隱患排查,建立檔案,推動建筑垃圾資源化利用。力爭到2020年,基本建立城市餐廚垃圾、建筑垃圾回收利用體系。推進“清潔城市環境”活動,提升環衛保潔作業標準,以融資租賃等方式提高城市環衛保潔機械化作業水平。培育環衛龍頭骨干企業,鼓勵從源頭收集到處理處置一體化的環衛企業加快發展。加快公共廁所規劃建設和老舊公廁提標改造,增加公廁數量和面積,合理調整男女廁位比例,完善標識和導引系統,提升保潔服務水平。
  八、提高城市管理現代化水平
  (一)改革城市管理體制。
  著力構建權責清晰、服務為先、管理優化、執法規范、安全有序的城市管理體制。合理劃分城市管理事權,匡定城市管理職責邊界,理順各部門職責分工。健全中央到地方的城市管理工作體系,整合歸并省級執法隊伍,推動執法重心下移和執法事項屬地化管理,實現城市管理領域綜合執法。在設區的市推行市或區一級執法。推進市縣兩級政府城市管理領域大部門制改革,綜合設置管理執法機構,并統籌解決好機構性質、執法人員身份編制及車輛裝備等問題。逐步建立健全地上地下設施建設運行統籌協調的城市管理體制機制,在有條件的市和縣推行建立規劃、建設、管理一體化的行政管理體制。
  (二)加強和改善城市管理。
  實行市政公用設施管理信息移交和檔案信息共享,加強市政公用設施的管護,確保安全高效運行。規范報刊亭、公交候車亭等“城市家具”設置,加強戶外廣告、門店牌匾設置管理,加大對各類違法行為的查處力度,營造良好的城市公共空間秩序。加強大氣、噪聲、固體廢物、河湖水系等環境管理。規范建筑施工現場管理,嚴控噪聲擾民、施工揚塵和渣土運輸拋灑。加強水、電、氣、熱、交通、通信、網絡等城市生命線的管理,增強城市抵御自然災害、處置突發事件和危機管理能力。
  (三)推進城市智慧管理。
  加強市政管理、環境管理、交通管理、應急管理等城市管理數字化平臺建設和功能整合,加強城市基礎數據和信息資源采集與動態管理,建設綜合性城市管理數據庫,促進跨部門、跨行業、跨地區信息共享與互聯互通。促進大數據、物聯網、云計算等現代信息技術與城市管理服務融合,加強城市管理和服務體系數字化、精細化、智慧化建設,發展民生服務智慧應用。推動城市基礎設施智能化,積極發展智慧水務、智慧管網、智能建筑,實現城市水務、地下空間、地下管網、城市建筑物的信息化管理和運行監控智能化。整合城市管理相關電話服務平臺,統一12319城市管理服務熱線。發展基于大數據的多規融合技術及城市規劃、運行優化仿真系統,形成系列化的自主技術產品體系。結合高分辨率衛星對地觀測、北斗產業化專項等科研項目實施,建立支撐行業發展的遙感影像和地理信息數據庫。
  (四)完善城市治理機制。
  健全城市管理和執法工作保障協調機制,推動立法工作,加快制(修)訂一批規范標準,健全城市管理協調機制。推進城市網格化管理,建立健全市、區(縣)、街道(鄉鎮)、社區管理網絡。暢通公眾參與城市管理的渠道。推進城市管理服務的市場化,通過政府和社會資本合作、向社會購買服務等方式,吸引社會力量和社會資本參與。合理設置、有序管理方便生活的自由市場、攤點群、流動商販疏導點等經營場所和服務網點,促創業、帶就業、助發展、促和諧。
  (五)強化城管執法隊伍建設。
  科學確定城市管理執法人員配備比例標準,建立符合職業特點的城市管理執法人員管理制度,嚴格實行執法人員持證上崗和資格管理制度,嚴格規范協管隊伍。規范城市管理執法行為,依法建立城市管理和綜合執法部門的權力和責任清單,向社會公開,并進行動態管理和調整。規范執法制度,完善外部、內部監督機制,提高執法水平。不斷改進執法方式,提高執法素養,嚴格規范公正文明執法。
  九、推動風景名勝區和世界遺產持續發展
  (一)開展風景名勝資源普查。
  全面掌握我國各類風景名勝資源分布、價值、數量、保護、管理等情況,構建資源普查數據庫,編制資源普查圖集和成果報告。在資源普查基礎上,編制風景名勝區體系規劃,指導各地有計劃有步驟地將價值較高的風景名勝資源納入到法定風景名勝區體系,完善風景名勝區體系的資源構成、空間分布、功能結構。積極推進風景名勝區設立,支持中西部地區優先申報設立風景名勝區,逐步將價值較高的省級風景名勝區上升為國家級風景名勝區,穩步增加風景名勝區數量和面積。
  (二)加強風景名勝區保護利用和管理。
  完善《風景名勝區條例》配套制度和技術規范,制定出臺風景名勝區門票收入和資源有償使用管理辦法、設立審查辦法、規劃實施評估辦法等
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